HWWI Insights 01 2010

WIRTSCHAFTSFAKTOR FUSSBALL

Sperrklinkeneffekte verstärkter Grenzkontrollen?

Text: Dr. Dita Vogel

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Wenn der Winter vorbei ist, steigt wieder die Zahl der Boote, die von Nordafrika aus die kanarischen oder italienischen Inseln zu erreichen versuchen. Wir sehen im Fernsehen, wie erschöpfte Menschen aus überfüllten Booten getragen werden. Wir lesen in der Zeitung, dass wieder Hunderte den Versuch, Europa zu erreichen, mit dem Leben bezahlt haben. Zugleich gibt es Nachrichten von Piraten in Somalia, Vertreibungen im Sudan, Chaos in Zimbabwe und Armut im Senegal. Da liegt eine Schlussfolgerung nahe: Es gibt viele Verzweifelte, die sich auf den Weg nach Europa machen könnten. Aber Europa kann nicht das ganze Elend der Welt aufnehmen. Müssen dann nicht die Grenzkontrollen verschärft werden, um den Ansturm der Armen abzuwehren, die vor allem aus Afrika illegal in die europäischen Arbeitsmärkte strömen oder Asylanträge stellen? Die nationalen und europäischen Politiken folgen seit den 1990-ern Jahren vor allem dieser Logik und bauen die Grenzsicherung aus. Tatsächlich hat diese Politik aber mehr als nur einen Haken.

Der eine Haken ist schon erzählt. Wenn die Anreize zur Einreise hoch sind und Grenzkontrollen die leichteren Wege unmöglich machen, werden schwierigere Routen gewählt. Die Zahl der Toten und Traumatisierten an den Grenzen steigt. Kirchen und humanitäre Organisationen weisen darauf hin, welches Leid in Kauf genommen wird, wenn die Grenzkontrolle ausgebaut wird, um illegale Einreisen zu verhindern. Aber werden illegale Einreisen überhaupt verhindert? Funktionieren Grenzkontrollen überhaupt so, wie sie gedacht sind? Zweifel sind angebracht.

Der zweite Haken des Ausbaus der Grenzkontrollen besteht darin, dass sie auch Zuwanderer anlocken können. Es kommt darauf an, was mit denjenigen geschieht, die an der Grenze abgefangen werden. Das Ziel der Grenzpolizei besteht in der Regel darin, illegal Eingereiste so schnell wie möglich dahin zurückzubefördern, wo sie hergekommen sind. Vor allem an den Seegrenzen scheitert das oft.

Manchmal ist nicht klar, woher die Eingereisten gekommen sind. Hat das Boot aus Marokko, Mauretanien oder sogar im Senegal abgelegt? Warum sollte Marokko von den spanischen Kontrollschiffen aufgegriffene Senegalesen aufnehmen, wenn noch nicht einmal klar ist, ob diese jemals marokkanischen Boden betreten haben? Wenn der Grenzstaat nicht klar ist, müsste immerhin der Herkunftsstaat die Aufgegriffenen aufnehmen. Aber auch der ist nicht immer klar. Manchmal machen die Aufgegriffenen keine Angaben, und manchmal finden die Behörden des angegebenen Staates die Angaben nicht glaubhaft. Warum sollte Senegal einen Sudanesen aufnehmen, der lieber dorthin als in sein Land abgeschoben werden will?

Manchmal stellen die Aufgegriffenen Asylanträge, die durchaus Aussicht auf Erfolg haben könnten. Über Asylanträge zu entscheiden, braucht Zeit. Es ist nicht sinnvoll, dass alle Ankömmlinge diese Zeit auf einer kleinen Insel mit begrenzten Unterbringungsmöglichkeiten verbringen. Deshalb werden Antragsteller in der Regel zum Festland gebracht. Oft verschwinden sie dann aus den unangenehmen Lagern, in die sie gebracht werden. Vielleicht hatten sie nie einen echten Asylgrund, vielleicht haben sie aber auch nur die durchaus realistische Einschätzung, dass sie mehr Chancen haben, im Untergrund zu überleben, als ihre wahre Geschichte glaubhaft zu machen.

Unter diesen Umständen kann der Ausbau der Grenzkontrollen Zuwanderer anlocken. So erklärte der Direktor der Europäischen Grenzschutzagentur Frontex im September 2008 die Aktionen vor Malta als gescheitert. Das erhöhte Kontrollniveau habe Menschenschmuggler angelockt. Wenn die Schmuggler ihre menschliche Fracht in seeuntauglichen Booten in der Nähe von Frontex-Schiffen aussetzen, können sie hoffen, von Frontex gerettet und nach Europa gebracht zu werden.

Der dritte Haken: Einreisekontrollen erhöhen die Bleibeanreize. Wenn eine Person ohne Aufenthaltsstatus  relativ unproblematisch einreisen und ausreisen kann, wird sie zurückkehren, wenn zum Beispiel das Heimweh zu groß oder der Vater krank wird, wenn sie keine Arbeit findet oder der Verdienst geringer ist als erwartet. Wenn aber die Einreisekontrolle verschärft wird, wird eine illegale Einreise teurer. Die Zuwanderungswilligen investieren entweder in gefälschte Papiere und Geschichten, oder sie riskieren Geld und Leben, um im Boot oder im Lastwagen über die Grenze zu kommen. Wer viel investiert hat, steht unter hohem Druck, nach der Ankunft ökonomisch erfolgreich zu sein und kann nicht einfach zurückkehren, vor allem dann nicht, wenn er oder sie Schulden gemacht hat, um die Reise anzutreten.

Dramatischer und bisher kaum beachtet ist der Effekt der Ausreisekontrollen – der vierte Haken. Die meisten Menschen, die illegal in Europa leben, sind keineswegs illegal eingereist, sondern legal mit einem befristeten Visum. In Italien wird der Anteil der »Dableiber« oder englisch Overstayer an allen Menschen ohne regulären Aufenthaltsstatus auf rund 70% geschätzt. In einem Land wie Deutschland, das nur an EU-Staaten grenzt, dürfte der Anteil deutlich höher sein.

Dass sich die Aufenthaltsdauer von Menschen ohne Aufenthaltsstatus verlängert, wenn die Grenzkontrollen verschärft werden, ist in den USA empirisch nachgewiesen worden. In Europa gibt es noch keine quantitativen Analysen, die einen solchen Sperrklinkeneffekt nachweisen. Theoretische Überlegungen legen ihn nahe, und auch Hinweise aus Hintergrundgesprächen mit Mitarbeiterinnen von Wohlfahrts- und Beratungsorganisationen im Rahmen einer laufenden Studie deuten darauf hin. So wurde zum Beispiel ein vermehrter Beratungsbedarf wegen gesundheitlicher Probleme nach längerer Aufenthaltsdauer und beim Arrangieren einer Rückkehr nach einer Phase der Illegalität registriert.

Es gibt also durchaus Argumente dafür, dass schärfere Grenzkontrollen nicht unbedingt zu einer geringeren Zahl von Menschen ohne Aufenthaltsstatus in Europa führen. Es muss immer der Netto-Effekt bedacht werden, den verstärkte Kontrollen auf Einreisen und auf Ausreisen haben. Wir wissen nicht, ob Grenzkontrollen mehr Menschen von der Einreise abhalten als von der Rückkehr abschrecken. Wissen in diesem Bereich zu schaffen, ist schwierig. Wissenschaftlich fundierte Studien zur Gesamtzahl der Menschen ohne Aufenthaltsstatus in einem Land sind aufwändig und können immer nur mit einer gewissen Zeitverzögerung Effekte aufzeigen. Derzeit deutet vieles darauf hin, dass die Gesamtzahl der Menschen ohne Status sowohl in Deutschland als auch in der Europäischen Union eher gesunken ist. Das hat aber vermutlich weniger mit Grenzkontrollen als mit Legalisierungseffekten zu tun. In Spanien und Italien – zwei Ländern mit hohen Zahlen an Menschen ohne Status – hat es große Legalisierungsprogramme gegeben. Außerdem hatte die Erweiterung der Europäischen Union einen erheblichen Legalisierungseffekt. Viele Menschen, die sich zum Beispiel 2003 illegal in Deutschland aufhielten, kamen aus Staaten, die heute zur Europäischen Union gehören wie Polen oder Rumänien. Polen und Rumänen sind aber jetzt EU-Bürger. Sie können sich nur unter ganz besonderen Bedingungen illegal in Deutschland aufhalten, zum Beispiel wenn sie nach schweren Straftaten ausgewiesen worden sind. Wenn sie die Registrierung bei den Meldeämtern versäumen oder schwarz arbeiten, begehen sie nur eine Ordnungswidrigkeit, ähnlich wie Deutsche, die das gleiche tun. Die Zahl der Menschen, die bei Polizeikontrollen in Deutschland als illegal aufgefallen sind, ist in den letzten Jahren stetig zurückgegangen, und zwar sowohl in absoluten Zahlen als auch im Verhältnis zu allen Ausländern, gegen die die Polizei ermittelt hat.

Fazit der Überlegungen: Auch wenn die Bilder von der Südgrenze anderes suggerieren, besteht derzeit kein Grund zur Panik und reflexartigem Ausbau der Grenzkontrollen. Migrationskontrollmaßnahmen sollten sorgfältiger von externen Wissenschaftlern auf alle Effekte evaluiert werden. Vor allem in Zeiten der ökonomischen Krise, in der nicht nur Deutsche und reguläre Zuwanderer, sondern auch Zuwanderer ohne Aufenthaltsstatus ihren Job verlieren, könnte zum Beispiel ein Verzicht auf Ausreisekontrollen möglicherweise bessere Ergebnisse erbringen als eine Verstärkung der Grenzkontrollen.

Der Sperrklinkeneffekt

Stellen wir uns Juana vor, eine Ecuadorianerin, die nach Deutschland gekommen ist, um eine Kusine in Hamburg zu besuchen. Die Kusine arbeitet als Putzfrau und vermittelt Juana einen Putzjob, mit dem diese ihre Reisekasse aufbessern will. Sie macht sich keine Gedanken darüber, dass sie von diesem Augenblick an illegal im Land ist, weil sie als Touristin nicht arbeiten darf. Sie findet die Arbeit erträglich und den Verdienst gut, so dass sie beschließt, länger zu bleiben und Geld für einige Anschaffungen zu verdienen. Die Kusine vermietet ihr ein Zimmer zur Untermiete und verhilft ihr zu zusätzlichen Jobs. Nach einem Jahr möchte Juana nach Ecuador zurückkehren. Was wird ihr passieren, wenn sie ihr abgelaufenes Visum am Flughafen vorzeigt? Sie hat viele Geschichten gehört. Eine Bekannte, die mit abgelaufenem Visum ausreisen wollte, musste drei Tage in Haft verbringen wie eine Verbrecherin. Als sie im Jahr darauf ihre Schwester in Spanien besuchen wollte, hat sie kein Visum bekommen. Juana möchte gern nach Hause, aber sie hat Angst vor der Ausreise und auch vor der Endgültigkeit der Entscheidung, die ihr Europa für immer verschließen kann. Sie verschiebt die Rückreise. Die Ausreisekontrolle hat den Effekt, dass sie länger bleibt. Sie wirkt wie eine Tür mit einer Sperrklinke, die den Rückweg versperrt.