HWWI Insights 02 2010

Einbürgerung und Integration

Deutschland ist ein Zuwanderungsland

Text: Max Friedrich Steinhardt

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Bis dieser Satz von einem deutschen Regierungspolitiker ausgesprochen wurde, gingen viele Jahrzehnte ins Land. Vergegenwärtigt man sich, dass in Deutschland aktuell ca. jeder fünfte Einwohner einen Migrationshintergrund besitzt, verwundert der späte Zeitpunkt dieser Feststellung. Auch ein Blick auf den aktuellen Weltmeisterschafts-Kader der deutschen Fußballnationalmannschaft verdeutlicht jedem sehr anschaulich die lange Zuwanderungsgeschichte Deutschlands. Dieses Beispiel zeigt, wie sehr der Umgang mit Zuwanderung in Deutschland mit politischen Interessen und Ideologien verbunden war und ist. Dies ist ein wichtiger Grund, warum die Migrationsforschung in Deutschland lange Zeit ein Schattendasein fristete, während die wissenschaftliche Auseinandersetzung mit Zuwanderungsthemen in Ländern wie den USA oder Kanada eine lange Tradition hat. Allerdings hat die ökonomische Migrationsforschung in Deutschland, die sich sowohl mit Fragen der Zuwanderung als auch der Integration befasst, innerhalb der letzten zehn Jahre stark zugenommen. So haben zum Beispiel ökonomische Studien und Untersuchungen dazu beigetragen, dass langjährige Defizite bei der Integration der ausländischen Bevölkerung erkannt und in den Fokus der Öffentlichkeit gerückt worden sind. Als Reaktion auf diese Erkenntnisse werden sowohl in der Migrationsforschung als auch in der Politik diverse Vorschläge und Konzepte diskutiert, anhand derer eine bessere Integration der im Land lebenden Ausländer erreicht werden kann. Eine zentrale Rolle nimmt hierbei das Thema Einbürgerung ein, dass politisch kontrovers debattiert wird. Man erinnere sich nur an die hitzige Debatte um die Einführung eines Einbürgerungstests. Auf der einen Seite wird der Einbürgerungsakt als das Ende eines erfolgreichen Integrationsprozesses verstanden, während die andere Seite argumentiert, dass Integration erst durch den Erwerb des deutschen Passes möglich gemacht wird. Doch welche Rolle spielt die Einbürgerung nun wirklich abseits der politischen Lagerkämpfe? Welche Rolle spielt der Einbürgungsakt im ökonomischen Integrationsprozess von Zuwanderern? Hierzu gibt es bislang keine Erkenntnisse für Deutschland, unter anderem aus den oben genannten Gründen.

Innerhalb der Staats- und Rechtsphilosophie hat das Thema Einbürgerung hingegen eine lange Tradition. Bereits im 17. Jahrhundert thematisierte der englische Philosoph John Locke die Bedeutung der Staatsbürgerschaft für die bürgerliche Gesellschaft, indem er zwischen passiver und aktiver Zugehörigkeit zu einer Gemeinschaft differenzierte: »Doch wenn man sich den Gesetzen eines Landes unterwirft, friedlich lebt und seine Privilegien und seinen Schutz genießt, macht das einen Menschen noch lange nicht zu einem Mitglied der Gesellschaft ... Und so sehen wir, dass Fremde, die ihr Leben lang unter einer Regierung leben und die Privilegien und den Schutz dieser Regierung genießen, dadurch noch lange nicht zu Untertanen oder Gliedern dieses Staatswesen werden, obwohl sie verpflichtet sind – selbst ihrem Gewissen gegenüber –, sich seiner Verwaltung ebenso weit zu unterwerfen wie jeder andere Bewohner. Nichts kann einen Menschen dazu machen als sein wirklicher Eintritt durch positive Verpflichtung und ausdrückliches Versprechen und Vertrag« (Locke 1977, S. 277-278). Überträgt man die Argumentation von Locke auf die aktuelle Situation in Deutschland, bedeutet dies, dass ein Zuwanderer erst durch eine Einbürgerung, einen bewussten Akt sowohl von Seiten des Zuwanderers als auch von Seiten des Staates, ein vollwertiges Mitglied der deutschen Gesellschaft wird. Die Abbildung zeigt, dass eben dieser Schritt von vielen Zuwanderern in Deutschland gegangen wird. Die aggregierten Einbürgerungszahlen des Statistischen Bundesamtes machen deutlich, dass der Einbürgerungsakt in Deutschland kein Einzelfall ist, der nur eine kleine Minderheit der Zuwanderer betrifft. Im Gegenteil, die quantitative Dimension der Einbürgerungen in Deutschland ist beeindruckend. So haben sich zwischen 1994 und 2008 knapp 1,8 Millionen Ausländer in Deutschland eingebürgert. Weiter wird deutlich, dass es seit Mitte der 1990-er Jahre einen positiven Trend in den Einbürgerungszahlen gab, der im Jahr 2000 mit Inkrafttreten des neuen Staatsbürgerschaftsgesetzes mit 187 000 Einbürgerungen seinen Höhepunkt fand. Seitdem beobachten wir in Deutschland jedes Jahr einen leichten Rückgang in den Einbürgerungszahlen, welcher sich auch 2008 fortgesetzt hat.

Aus der Perspektive eines Ökonomen stellt sich nun die interessante Frage, ob die Einbürgerung eine Wirkung hat, die über die politische und soziale Dimension hinausgeht. Theoretisch ist dies aus ökonomischer Sicht auf folgende Art und Weise möglich: Zunächst ist der Erwerb der deutschen Staatsbürgerschaft mit einem uneingeschränkten Zugang zum deutschen Arbeitsmarkt verknüpft. Der deutsche Pass hebt funktionale und rechtliche Arbeitsmarktbeschränkungen auf und verbessert so die Arbeitsmarktmöglichkeiten von Zuwanderern. Dies ist insbesondere relevant für Zuwanderer, die nicht aus einem Land der Europäischen Union (EU) stammen. Zudem entfallen im Zuge der Einbürgerung für Arbeitgeber und Arbeitnehmer sämtliche administrativen Kosten, die mit der Beschäftigung von Ausländern verbunden sind, was sich positiv auf die Produktivität auswirken kann. Eigene Arbeitserfahrungen in Italien haben mir vor Augen geführt, dass dieser Punkt nicht unterschätzt werden sollte. Darüber hinaus kann die Einbürgerung die Arbeitsmarktchancen auf dem Arbeitsmarkt erhöhen, wenn die Einbürgerung von Arbeitgebern als positives Signal gewertet wird, das eine gewisse Integration und Identifikation mit dem Gastland dokumentiert. Schließlich ist davon auszugehen, dass Zuwanderer, die sich für eine Einbürgerung entscheiden, ihre Investitionen in Humankapital steigern, was sich im Zeitablauf positiv auf die Produktivität auswirkt. Dies kann zum Beispiel durch den Erwerb oder die Vertiefung von Sprachkenntnissen oder das Aneignen von landesspezifischen Kenntnissen geschehen.

Empirisch lässt sich der Zusammenhang von Einbürgerung und Arbeitsmarkterfolg nur anhand von Mikrodaten untersuchen, die es ermöglichen, Individuen im Zeitverlauf zu beobachten. Zu diesem Zweck wurden umfangreiche Auswertungen anhand der Beschäftigtenstichprobe des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) durchgeführt, die eine repräsentative Stichprobe aller in Deutschland erfassten sozialversicherungspflichtig Beschäftigten darstellt. Der Datensatz ermöglicht eine detaillierte Analyse von Erwerbsverläufen, da kontinuierliche und präzise Verlaufsdaten zur sozialversicherungspflichtigen Erwerbsgeschichte erfasst werden. Die empirischen Analysen zu den ökonomischen Implikationen der Einbürgerung umfassen den Zeitraum von 1975 bis 2001 und beziehen sich auf über 60 000 ausländische sozialversicherungspflichtig Beschäftigte. Dies entspricht ca. 500 000 individuellen Beschäftgungsmeldungen. Von den in der IAB-Stichprobe erfassten Zuwanderern haben 16 % im Laufe ihrer Erwerbsbiografie die deutsche Staatsbürgerschaft angenommen.

Zunächst zeigen deskriptive Auswertungen, dass eingebürgerte Beschäftigte ein höheres schulisches und berufliches Bildungsniveau aufweisen als ausländische Beschäftigte ohne deutschen Pass. Dies steht im Einklang mit empirischen Studien für andere Länder, die zu dem Schluss kommen, dass eingebürgerte Zuwanderer eine positiv selektierte Gruppe darstellen. Das heißt, dass sich eingebürgerte Zuwanderer im Durchschnitt bezüglich ausgewählter Charakteristika, wie zum Beispiel Bildung, positiv von den Ausländern abheben, die sich nicht für eine Einbürgerung entscheiden. Neben einer Auswahl, die auf staatliche Einbürgerungsvorrausetzungen zurückgeht, ist zudem eine sogenannte Selbst-Selektion möglich. Hiervon spricht man, wenn sich unabhängig von staatlichen Vorschriften bestimmte Muster beim Einbürgerungsprozess herausbilden, die auf heterogene Präferenzen zurückgehen. So kann zum Beispiel der erwartete Nutzen einer Einbürgerung für Ausländer mit einem hohen Bildungsabschluss größer sein als für einen Zuwanderer ohne Bildungsabschluss. Die Erkenntnis, dass es bei Einbürgerungen eine positive (Selbst)-Selektion gibt, ist wichtig, jedoch nicht überraschend. Interessant ist nun, ob es über die Auswahl hinaus einen direkten Effekt der Einbürgerung gibt. Anders ausgedrückt: Gibt es einen kausalen Zusammenhang zwischen Einbürgerung und Arbeitsmarkterfolg?

Um dies zu klären, wurde eine umfangreiche panel-ökonometrische Analyse durchgeführt. In dieser wurde neben beobachtbaren Charakteristika auch kontrolliert, dass sich eingebürgerte und nicht-eingebürgerte Zuwanderer auch bezüglich unbeobachtbarer Charakteristika wie zum Beispiel Motivation unterscheiden können. Das Ergebnis der Schätzungen ist, dass die Einbürgerung einen unmittelbaren positiven Effekt auf die Löhne hat und dass Beschäftigte in den Jahren nach der Einbürgerung ein überproportional starkes Wachstum der Löhne verzeichnen können. Ausländer, die sich für eine Einbürgerung entscheiden, haben also ab dem Zeitpunkt des Erwerbs der deutschen Staatsbürgerschaft ein höheres Lohnwachstum als Ausländer, die sich nicht einbürgern lassen. Die Ergebnisse weisen zudem darauf hin, dass der positive Lohneffekt der Einbürgerung für die Gruppe der Ausländer, die von außerhalb der EU zugewandert sind, überdurchschnittlich stark ausgeprägt ist. Dies erklärt sich mit dem Umstand, dass diese Gruppe rechtlich die größten Differenzen mit deutschen Arbeitnehmern aufweist und sich deshalb durch den Erwerb des deutschen Passes Arbeitsmarktstatus und -zugang deutlich verbessern.

Aus Sicht der Integrationspolitik haben die Ergebnisse eine hohe Relevanz: Zum einen verdeutlicht die Untersuchung, dass neben der staatlichen Auswahl durch gesetzliche Vorschriften eine Selbstselektion innerhalb der ausländischen Beschäftigten stattfindet. So gibt es keine Vorschriften bezüglich des Bildungsabschlusses, und doch haben eingebürgerte Zuwanderer im Durchschnitt ein höheres Bildungsniveau als die ausländische Vergleichsgruppe. Zum anderen wird das erste Mal für Deutschland belegt, dass der Einbürgerungsakt einen positiven Effekt auf den ökonomischen Assimilationsprozess von Ausländern hat. Die Analyse zeigt somit, dass die Einbürgerung auch aus ökonomischer Perspektive weder am Anfang noch am Ende des Integrationsprozesses steht, sondern einen wichtigen Meilenstein innerhalb der Integrationsphase darstellt. Diese Erkenntnis könnte bei entsprechender Darstellung und Kommunikation seitens der Politik dazu beitragen, die im internationalen Vergleich geringen Einbürgerungsquoten in Deutschland zu erhöhen.

Max Friedrich Steinhardt hat bei Prof. Dr. Thomas Straubhaar an der Universität Hamburg und am Hamburgischen WeltWirtschaftsInstitut (HWWI) promoviert. Seine Dissertationsschrift hat er im Dezember 2009 verteidigt. Bereits die Diplomarbeit von Max Friedrich Steinhardt mit dem Thema »Arbeitsmarkt und Migration – eine empirische Analyse der Lohn und Beschäftigungseffekte der Zuwanderung für Deutschland« wurde in der Kategorie »Diplom-/Magisterarbeit« mit dem Gerhard-Fürst-Preis 2007 des Statistischen Bundesamtes ausgezeichnet. Darüber hinaus wurden die Forschungsleistungen von Max Friedrich Steinhardt im Rahmen des Warsaw International Economic Meeting 2007 mit dem Best Paper Prize für Young Economists prämiert.
In den letzten beiden Jahren seiner Promotion hat Max Friedrich Steinhardt im Rahmen des TOM Marie Curie Training Networks Gastforscheraufenthalte am Centro Studio Luca D’Agliano in Mailand und am European Center for Advanced Research in Economics and Statistics in Brüssel wahrgenommen. Des Weiteren hat er als externer Berater für die OECD im Bereich Einbürgerung gearbeitet.

Literatur

Interview

»Wer die Sprache nicht richtig lernt, der ist nur Zaungast«

Interview mit Ian K. Karan
Capital Intermodal Ltd.

Am 19. Dezember 2009 haben Sie Ihre Einbürgerung richtig gefeiert. 40 Jahre haben Sie mit diesem Schritt gewartet: Hatte dieser Schritt nach dieser langen Zeit für Sie überhaupt noch praktische Relevanz im Hinblick auf geschäftlichen Erfolg, gesellschaftliches Standing etc.?

Ian K. Karan: 40 Jahre ist eine lange Zeit und wenn man 70 ist, ist man schon dabei, sich langsam von geschäftlichen Sachen zu verabschieden. Es gibt andere Ziele und andere Dinge, die ich gern machen möchte und für die ich mir jetzt Zeit nehme. Die Einbürgerung als solche hat nur meine Zugehörigkeit zu diesem Land untermauert, so dass ich sagen kann: »Das ist jetzt mein Land, das ist jetzt meine Stadt, da fühle ich mich heimisch, da gehöre ich hin.« In meinem Alter ändert dieser Schritt nichts an der gesellschaftlichen Akzeptanz. Allerdings gab es deutsche Freunde, die fragten: Warum willst Du denn jetzt die Staatsbürgerschaft annehmen? Ganz einfach: Nach so langer Zeit ist es für mich selbstverständlich geworden, hier zu leben und mich wohl zu fühlen. Mit der Einbürgerung wollte ich dokumentieren, dass ich hierher gehöre. Nicht nach Sri Lanka, nicht nach England, sondern eben nach Hamburg.

Warum haben Sie so lange mit der Einbürgerung gewartet? Würden Sie anderen empfehlen, diesen Schritt früher zu tun?

Ich würde jedem empfehlen, diesen Schritt früher zu tun, eben wegen des Zugehörigkeitsgefühls zu dem Land, in dem man lebt und arbeitet, in dem man vielleicht  seine Familie hat und die Kinder zur Schule gehen. Es bringt viele Vorteile mit sich. Zum Beispiel, meine Landsleute aus Sri Lanka benötigen überall ein Visum, egal wohin sie fliegen. Ich, als britischer Staatsbürger, brauche für viele Länder kein Visum und als deutscher Staatsbürger ebenfalls nicht. Allerdings war ich vor Jahren geschäftlich Richtung Indien mit meinem britischen Pass unterwegs. Ich wusste, Deutsche brauchen kein Visum für Indien. Daher nahm ich an, Engländer bräuchten auch kein Visum. Aber die Beziehungen zwischen Engländern und Indern sind etwas »anders«, als zwischen Indern und Deutschen. Die Deutschen haben eine neutrale Verbindung zu diesem Land. Briten aber brauchen ein Visum, weil auch in England Visumspflicht für indische Staatsbürger besteht. So war ich am Flughafen von Delhi und durfte nicht einreisen. Nach 24 Stunden bin ich dann zurück geflogen. Es wäre besser gewesen, wenn ich damals schon einen deutschen Pass gehabt hätte. Aber zurück zu Ihrer Frage: Ich hätte mich nicht nur wegen dieser Visumsgeschichte einbürgern lassen wollen. Als EU-Bürger hatte ich praktisch schon alle Pflichten und Privilegien, außer dem Wahlrecht für den Deutschen Bundestag. Damit war es für mich eine emotionale Frage, den Schritt zur deutschen Staatsbürgerschaft zu machen.

Sie sind ohne Zweifel ein erfolgreicher, eingebürgerter Zuwanderer und haben sich somit vor der Einbürgerung »selbst selektiert«, hatten allerdings auch den Vorteil, bereits EU-Bürger zu sein. Inwiefern können Sie beobachten, dass eingebürgerte Freunde, Kollegen, Geschäftspartner sich von Nichteingebürgerten unterscheiden und worin?

Ich habe wenig Zugang zu nicht Eingebürgerten. Es lassen sich vielleicht am ehesten die Menschen einbürgern, die wirtschaftlich oder gesellschaftlich besser gestellt sind. Menschen, die keine großartigen Vorteile in einer Einbürgerung sehen, sind vermutlich solche, die nicht lange bleiben wollen, ohne hohen Bildungsstandard und ohne gesellschaftliche Ziele. Wer die Sprache nicht richtig lernt, der ist nur Zaungast. Ich glaube, diese Leute haben auch gar kein Interesse, dazu zu gehören. Aber auch die muss man mitnehmen. Uns sollte weniger die Generation interessieren, die sich damit abgefunden hat, keine Deutschen zu sein und hier keine Zukunft zu haben. Es sind vielmehr deren Kinder, die wir »abholen« müssen, weil sie auch unsere Zukunft sind. Sie können aber auch unser Problem werden, wenn sie sich nicht als Deutsche fühlen oder sich nicht mit diesem Land identifizieren wollen.

Der Sachverständigenrat deutscher Stiftungen für Integration und Migration hat im Oktober 2009 als Abhilfe gegen sinkende Einbürgerungszahlen eine »Turbo-Einbürgerung« für besonders erfolgreich integrierte Zuwanderer gefordert. Die Wartefristen für den deutschen Pass sollen bei dieser Gruppe von derzeit mindestens sechs auf vier Jahre verkürzt werden. Was halten Sie davon?

Ich glaube nicht, dass es zu einer Einbürgerungswelle kommen wird, wenn man die Wartefrist von sechs auf vier Jahre verkürzt. Das ist für viele Menschen nicht das Kriterium. Menschen mit geringen Deutschkenntnissen haben eher Probleme mit der ganzen Bürokratie, die die Einbürgerungsbehörde verlangt. Ich hatte das Glück, dass der Einbürgerungstest für mich recht einfach war, weil ich interessiert bin und mich darüber informiere, was in Deutschland los ist. Aber jemand, der über wenig Allgemeinbildung verfügt, keine Zeitung liest und politisch nicht interessiert ist, für den wird der Prozess der Einbürgerung schwierig. Viele unterlassen diesen Schritt daher von vornherein.

Ich denke, dass man die Leute für das Land begeistern müsste. Die Nation wird in der Zukunft einen Riesenstellenwert haben. Wir müssen die Leute animieren: »Komm, das ist jetzt Dein Land, hier verdienst Du Dein Geld, hier hast Du Deinen Lebensmittelpunkt, hier wachsen Deine Kinder auf. Deshalb musst Du auch ein Gefühl der Loyalität für dieses Land entwickeln.«

Deutschland ist ein tolles Land. Wo geht es den Menschen besser als hier? Diesen Umstand müssen wir den Ausländern, die hier ohne deutschen Pass leben, vermitteln. Die bürokratischen Hürden, die die Einbürgerung mit sich bringt, sollten wir in den Hintergrund treten lassen und viel mehr auf Emotionen setzen. Was nützt es, wenn einer gebildet ist und deshalb den Einbürgerungstest problemlos besteht; einer, der es für selbstverständlich hält, die Staatsbürgerschaft zu erlangen? Was nützt er dem Land, wenn er nicht mit ganzer Überzeugung bei uns ist? Ich glaube, es ist viel wichtiger, an die Herzen zu appellieren.

Der Hamburger Senat lädt seit Herbst 2006 regelmäßig zur Einbürgerungsfeier in das Rathaus, »um die Integration der neuen deutschen Staatsangehörigen in einem festlichen Rahmen zu würdigen« (www.hamburg.de – Pressearchiv). Bekommt man dadurch eine besondere Beziehung zu Hamburg und vergisst für einen Moment, dass es »nur« einen deutschen, keinen hamburgischen Pass gibt?

Das ist wirklich wahr. Ich hatte in einer meiner Reden wirklich gesagt, am liebsten wäre ich heute Hamburger, weil Deutscher zu werden, viel schwieriger ist. Sie sind Deutscher, von der Herkunft, vom Aussehen, von der Kultur, von der Zugehörigkeit – also zu 100 %. Ich denke genauso wie Sie, bin aber heute vielleicht nur zu 60 % Deutscher, denn vom Aussehen her werde ich es nie sein. Von den Emotionen, vom geschichtlichen und familiären Background bin ich ein Tamile. Das heißt, ein 100-prozentiger Deutscher ist nur jemand, der hier geboren ist und deutsche Eltern hat. Ich persönlich finde es wirklich schade, dass Hamburg keinen eigenen Pass hat, weil es eine wunderschöne Stadt ist. Sie ist eine tolerante, weltoffene Stadt, die jedem Menschen eine Perspektive gibt. Etwas Wichtigeres kann man uns Ausländern nicht bieten.

Hätten Sie sich einbürgern lassen, wenn Sie dafür Ihren britischen Pass hätten abgeben müssen?

Ja, das wäre für mich kein Problem gewesen. Ich bin in Sri Lanka aufgewachsen und mit 16 Jahren nach England gegangen. Mit 28 Jahren habe ich England wieder verlassen, bin für ein Jahr in der Schweiz gewesen und lebe seit 1970 in Deutschland. Das heißt: 40 Jahre. Den Großteil meines Lebens habe ich in Hamburg verbracht, bin aber nach wie vor mit England verbunden. Und als Brite unterstütze ich auch dort karitative Zwecke. Im Juni bin ich daher zum Abendessen mit Prince Charles nach Windsor Castle eingeladen. Aber das ist lange nicht das Gleiche, was ich für Deutschland empfinde. Meine Heimat ist hier.

Letzte und wichtigste Frage: Für wen drücken Sie bei der Fußballweltmeisterschaft die Daumen?

Ohne Frage, für Deutschland, absolut! Auch ohne Michael Ballack als Kapitän. In Portugal ist er mein Nachbar und ich finde es außerordentlich schade, dass er nicht dabei sein wird. Ich glaube erstens, dass er es verdient hätte, Weltmeister zu werden. Und zweitens ist er ein Stabilitätsfaktor dieser Mannschaft. Ich hätte es ihm wirklich gegönnt, dabei zu sein.

Witzigerweise habe ich bei der WM 2006 1 200 Euro verdient, weil ich ganz früh darauf gesetzt habe, dass die Deutschen sehr weit kommen werden. Ich denke, es wird schwer, besonders mit dieser jungen Mannschaft, aber ich hoffe wirklich, dass wir diese Weltmeisterschaft gewinnen werden.

Ian K. Karan ist Geschäftsführer der Capital Intermodal Ltd., einer Container Leasing Gesellschaft mit weltweiten Aktivitäten im Container-Vermietgeschäft. Im Juni 2007 wurde Ian K. Karan für sein soziales und kulturelles Engagement mit dem Bundesverdienstkreuz am Bande ausgezeichnet.