HWWI Insights 05 2013

Abfalltrennung in Deutschland

Text: Sven Schulze

PDF-Version des Artikels

Die folgenden beiden Texte reißen kurz an, wie sich einerseits die Abfalltrennung in Deutschland während der letzten 20 Jahren entwickelt hat und andererseits, wie sich diese hätte entwickeln können, wenn ein wissenschaftlich fundierter Ansatz in der Gesetzesumsetzung verfolgt worden wäre. Insofern handelt es sich zum einen um eine Faktenschilderung und zum anderen um ein hypothetisches Szenario mit spekulativem Charakter. In beiden Fällen wird die Darstellung pointiert gehalten, um die (langfristigen) Auswirkungen grundsätzlicher Gesetzesentscheidungen zu verdeutlichen. Die Analyse gilt im Folgenden jeweils nur den Verpackungsabfällen. Ausgangspunkt ist die Zeit um 1990, als die Befürchtung vor wachsenden Müllbergen bei gleichzeitig begrenzten Deponie- und Behandlungskapazitäten dazu führte, dass über die Verursachung von und den Umgang mit Abfall stärker nachgedacht wurde.  


FAKT

Die Bundesregierung entscheidet sich im Jahre 1990 dafür, die Vertreter verschiedener Verbände und Interessengruppen im Hinblick auf die neu einzuführende Verpackungsverordnung anzuhören. Im Zuge dessen kommt es zur sogenannten Dualisierung des Abfallsystems, so dass Verpackungsabfälle getrennt erfasst werden sollen. Es wird das Duale System Deutschland gegründet, das hierfür in der Folge organisatorisch alleine zuständig ist. Es kommt infolge unklarer Begriffe in der Gesetzgebung und des allmählichen Aufbaus der parallelen Entsorgungslogistik zu einem schleppenden Beginn des Systems. Es erweist sich als intransparent und schwer zu handhaben, so dass die Verpackungsverordnung einige Male novelliert wird. Die volkswirtschaftlichen Kosten erreichen um die Jahrtausendwende ihren Höhepunkt. Insbesondere die Monopolstellung des Dualen Systems ist hierfür verantwortlich und auf europäischen Druck hin implementiert die Bundesregierung eine Wettbewerbsöffnung, die anderen Anbietern einen – wenn auch aufwendigen – Marktzutritt ermöglicht. Diese Intensivierung des Wettbewerbs reduzierte im Anschluss in kleinen Schritten die volkswirtschaftlichen Kosten des Gesamtsystems.

Für die Erfassung, vor allem aber die Sortierung der gesammelten Verpackungsmaterialien, haben sich spezialisierte Verfahren und Technologien etabliert. Die engen Vorschriften ermöglichen es kaum, andere Vorgehensweisen auszuprobieren. Die Abfallwirtschaft entwickelt sich in diesem Zusammenhang im Inland zwar durchaus dynamisch, jedoch hängen die Exportchancen der deutschen Technologien zum Teil davon ab, wie nah die Abfallwirtschaftssysteme in den belieferten Ländern an den deutschen Gegebenheiten sind.

Die Probleme unklarer Begriffe und Auslegungen konnten nie gelöst werden. Ferner sind viele Beteiligte, seien es Akteure der Abfallwirtschaft, Ministerien sowie Verwaltung und auch die Bürger mit dem Status quo unzufrieden, so dass grundlegende Reformen unumgänglich erscheinen. Die deutsche Herangehensweise hat europaweit nur insoweit Nachahmer gefunden, als dass auch dort infolge europarechtlicher Vorgaben eigene Getrenntsammlungen eingeführt wurden. Die deutsche Organisationsform wurde jedoch von keinem europäischen Land kopiert, so dass eine Vielzahl unterschiedlicher Systeme in den einzelnen europäischen Ländern vorhanden ist. Entgegen der gängigen Wahrnehmung in Deutschland sind die Erfolge im Hinblick auf die Verwertung von Verpackungsabfällen dabei ähnlich, ohne dass man hier eine Spitzenposition einnähme.


FIKTION

Im Jahre 1990 entscheiden sich die zuständigen Bundesministerien nach längeren Diskussionen für einen neuartigen Weg bei der Ausgestaltung der geplanten Verpackungsverordnung. Entgegen sonstiger Gewohnheit werden Forschungsinstitute beauftragt – hier aus den Bereichen Abfalltechnik, Abfallrecht und Ökonomie – ein konsistentes System zu entwerfen, mit dem zukünftig Verpackungsabfälle zugleich effizient sowie effektiv in eine Kreislaufwirtschaft eingebunden werden sollen. Obgleich sich die verschiedenen Wissenschaftsdisziplinen durch sehr unterschiedliche Denkweisen auszeichnen, gelingt es ihnen, ein gemeinsames Konzept zu entwickeln. Dieses sieht vor, das Verursacherprinzip mithilfe eines Handelssystems für Zertifikate durchzusetzen. Mit diesen Zertifikaten wird dem Besitzer die Verwertung eines bestimmten Verpackungsmaterials bescheinigt. Zugleich müssen die Verursacher von Verpackungsabfällen, also die Hersteller von verpackten Produkten, Zertifikate über die Verpackungsmengen nachweisen, die sie selbst in den Verkehr gebracht haben.

Nach Inkrafttreten der neuen Verordnung macht sich Aufbruchsstimmung in der Abfallwirtschaft breit. Es werden Agenturen gegründet, die sich auf die Beschaffung und Vermittlung von Zertifikaten spezialisieren. Diese wiederum werden von Unternehmen der Abfallwirtschaft ausgestellt, die Verpackungsmaterial auf verschiedene Art verwerten. Zugleich wird eine Börse eingerichtet, an der die Verwertungszertifikate, differenziert nach Material und Verwertungsart, gehandelt werden. Die Abfalllogistik spezialisiert sich zunächst darauf, Verpackungen dort einzusammeln, wo die Materialien in großen Mengen und möglichst sortenrein vorkommen. Dies führt dazu, dass zunächst vor allem im gewerblichen Bereich Verpackungen erfasst werden, während die Entwicklung bei den privaten Haushalten noch schleppend verläuft. Zugleich etablieren sich in Abhängigkeit von den regionalen Gegebenheiten unterschiedliche Sammelsysteme, die wiederum verschiedenartige Anlagen in der Abfallwirtschaft bedingen. Die Tatsache, dass es mancherorts nötig ist, den Inhalt nur eines Abfallbehälters zu sortieren und aufzubereiten, in anderen Regionen jedoch von den Betrieben und Haushalten intensiv vorsortiert wird, führt zu dynamischen Innovationsprozessen – auch in der Anlagentechnik. Deutsche Unternehmen werden zu Leitanbietern unterschiedlichster Technologien, die flexibel gegenüber den Bedingungen in anderen Ländern sind.

Einige Jahre nach Einführung der Verpackungsverordnung auf Zertifikatbasis wird sie einer wissenschaftlichen Evaluation unterzogen. Zugleich kommt es zu Anhörungen der Stakeholder, um deren Erfahrungen in der Bewertung zu berücksichtigen. Auf Grundlage dieser Evaluation kommt es zu geringfügigen Anpassungen der Ursprungsverordnung. Die Grundidee bleibt allerdings erhalten. Dies ändert sich auch infolge der anschließenden regelmäßigen Evaluationen nicht, die den grundsätzlichen Erfolg des Ansatzes bestätigen können. Die positiven Erfahrungen in Deutschland animieren viele andere Länder der EU, im Laufe der Zeit ähnliche Systeme zu implementieren. Für das Jahr 2015 ist ein Zusammenführen der nationalen Systeme zu einem einheitlichen europäischen System geplant, so dass europaweit kosteneffizient hohe Verwertungserfolge realisiert werden können.