Europäische Integration, Konjunktur, Währungsunion

Der Weg in eine europäische Fiskalunion

27.02.2013 | HWWI Update | von Michael Bräuninger, Henning Vöpel

Die bisherigen Maßnahmen der Politik konnten keine nachhaltige Stabilisierung der Euro-Zone bewirken. Allein die Europäische Zentralbank war hinreichend handlungsfähig und konnte zumindest kurzfristig durch ihre Interventionen und insbesondere ihre Ankündigung, im Notfall „alles Erforderliche zu tun“, um den Euro zu stabilisieren, die Märkte beruhigen. Die strukturellen Ursachen sind damit aber nicht beseitigt. Im Gegenteil: Eine fiskalpolitische Lösung muss dringend gefunden werden. Richtig konzipiert ist eine Fiskalunion die einzige Alternative zu einer „Schulden- und Inflationsunion“, wie eine Gemeinschaftsstudie von PwC und HWWI zeigt. Die Euro-Zone braucht einen konjunkturellen Ausgleichsmechanismus und einen strukturellen Konvergenzprozess.

Der wünschenswerte Entwicklungspfad für die Europäische Währungsunion sieht eine Weiterentwicklung vom Status quo hin zu einem optimalen Währungsraum vor. Dies erfordert jedoch Zeit. Europa kann nicht vom derzeitigen Status quo in den Zustand eines optimalen Währungsraumes „springen“. Insofern gilt es, den Übergang politisch und institutionell zu gestalten. Dies ist die wesentliche Funktion einer Fiskalunion; sie muss übergangsweise den nicht-optimalen Währungsraum Euro-Zone fallweise stabilisieren und gleichzeitig den Konvergenzprozess vorantreiben.

Einige der hier vorgeschlagenen Instrumente sind nicht unmittelbar umzusetzen. Sie erfordern einen allmählichen, sequentiellen Prozess der Umsetzung, der sich auf der Ziel-Ebene in drei Phasen gliedert (siehe Abbildung). Zunächst wird ein wirksamer Mechanismus zur fallweisen Stabilisierung der Währungsunion benötigt. Da die Euro-Krise jederzeit wieder akut werden kann, muss dieser Mechanismus unverzüglich etabliert werden. Mittelfristig muss die technische Funktionsfähigkeit der Währungsunion als nicht-optimaler Währungsraum hergestellt werden. Langfristig ist durch einen überwachten Prozess struktureller Konvergenz ein optimaler Währungsraum anzustreben.

Entscheidend für den Erfolg einer Fiskalunion ist, dass sie nicht aus unverbundenen Ad-hoc-Maßnahmen besteht, sondern auf einem konsistenten, regelbasierten und dadurch glaubwürdigen institutionellen Arrangement basiert. Die skizzierten Probleme können nicht durch Einzelmaßnahmen gelöst werden, sondern nur, indem die vielfältigen Interdependenzen und komplexen Anreizwirkungen durch das institutionelle Design der Fiskalunion berücksichtigt und gelöst werden. Die bisherigen Versuche der Politik, die Euro-Krise zu lösen, scheiterten im Wesentlichen an dem Versäumnis, eine umfassende Fiskalunion und eine politische Vorstellung über ihre Umsetzung zu entwickeln. Die hier skizzierte Roadmap soll das mit einem konkreten Vorschlag nachholen. Das ökonomisch Notwendige darf dabei das politisch Machbare nicht überfordern. Insoweit existieren neben den ökonomischen auch politische und verfassungsrechtliche Handlungsfelder vor allem in Bezug auf Akzeptanz und Legitimation. Einige der bislang politisch entschiedenen Maßnahmen standen lange unter verfassungsrechtlichem Vorbehalt. Mit dem Urteil vom 12. September 2012 hat das Bundesverfassungsgericht den Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM), gegen den eine Verfassungsklage erhoben wurde, für verfassungsgemäß erklärt. Juristische Bedenken wurden damit zerstreut, die Handlungsfähigkeit der Politik wiederhergestellt und der Weg in eine europäische Fiskalunion frei gemacht. Übersehen wurden von vielen jedoch die Auflagen, die das Bundesverfassungsgericht erteilte: Eine Haftungsobergrenze muss eingezogen werden und bei jeder Entscheidung ist zwingend das Parlament einzubeziehen. Diese beiden Fragen – die der Haftung und die der Legitimation – sind aber grundlegende Probleme, die bei der Umsetzung der Fiskalunion zu lösen sind. Ohne Haftung lässt sich das Moral Hazard-Problem nicht lösen, ohne Legitimation lassen sich Eingriffsrechte verfassungsrechtlich nicht durchsetzen.Die Frage, wie demokratisch legitimierte Entscheidungsprozesse in 17 Ländern der Eurozone beziehungsweise 27 Ländern der Europäischen Union organisiert werden können und wie mit nationalen Verfassungsvorbehalten beziehungsweise anhängigen Verfahren umzugehen ist, stellt sich als zentrales Problem einer nationalstaatlich verfassten Eurozone. Insoweit setzt jedes Eingriffsrecht ein hohes Maß an Akzeptanz und Legitimation voraus. Das Vertrauen der Märkte in den Euro lässt sich aber ohne Akzeptanz der Stabilisierungsmaßnahmen nicht wieder herstellen.

Zentrale Eingriffsrechte sind auf absehbare Zeit nicht realistisch. Derweil muss das Moral Hazard-Problem auf andere Weise gelöst werden, zum Beispiel durch einen Währungskommissar, der zumindest ein Vetorecht gegen nationale Haushaltspläne ausüben kann. Insbesondere sind in der Übergangsphase aber die Ansteckungseffekte und die systemischen Risiken zu reduzieren. Dies kann etwa durch eine Bankenunion und durch ein Staatsinsolvenzrecht geschehen, das ein geordnetes Verfahren und die verpflichtende Einführung von „collective action clauses“ vorsieht.

Das Kernstück der hier vorgeschlagenen Fiskalunion sieht eine europäische Einkommenssteuer und eine europäische Arbeitslosenversicherung vor. Eine darüber hinaus gehende steuersystematische Harmonisierung der verschiedenen Fiskalsysteme bietet zwar den Vorteil, dass sie Transparenz und Vergleichbarkeit in Bezug auf Inzidenz und Aufkommen herstellen würde, notwendig ist sie zur Stabilisierung der Euro-Zone jedoch nicht. Unterschiedliche Steuertarife können sogar nützlich sein, um nationale Besonderheiten besser berücksichtigen oder asymmetrische Schocks effektiver absorbieren zu können.

Eine europäische Einkommensteuer und eine europäische Arbeitslosenversicherung sind geeignet, sowohl einen Ausgleichsmechanismus zu schaffen als auch Konvergenz herzustellen. Eine europäische Einkommensteuer ist ein Transferinstrument, um Konvergenzmaßnahmen zu finanzieren. Die Verwendung der Steuereinnahmen kann entweder national oder zentral über ein „europäisches Budget“ erfolgen. Zur Vermeidung von Moral Hazard muss zumindest ein Veto-Recht etabliert werden, um zu vermeiden, dass nationale Ausgaben für Strukturreformen durch europäisch finanzierte Maßnahmen substituiert werden. Eine europäische Arbeitslosenversicherung ist geeignet, um die Last asymmetrischer Schocks gleichmäßiger auf die Länder der Euro-Zone zu verteilen. Damit wird ein zur einheitlichen Geldpolitik komplementärer Ausgleichsmechanismus zur Absorption asymmetrischer Schocks bereitgestellt. Weitere und darüber hinaus gehende Maßnahmen zur Flexibilisierung der Arbeitsmärkte und zur Erhöhung der grenzüberschreitenden und sektoralen Faktormobilität sind aber in jedem Fall notwendig. Arbeitsmobilität kann zum Beispiel durch Bildung, Anerkennung von Bildungs- und Berufsabschlüssen und durch eine Harmonisierung von Sozialversicherungssystemen erreicht werden. Das Problem vieler unterschiedlicher Sprachen in Europa, das die Arbeitsmobilität – eine der wesentlichen Bedingung für einen optimalen Währungsraum – innerhalb Europas bislang maßgeblich begrenzt, dürfte dagegen mit den nachkommenden Generationen aufgrund besserer Sprachkenntnisse in der Tendenz an Bedeutung verlieren. Insoweit ist Europa „virtuell“ vielleicht schon viel weiter auf dem Weg zu einem optimalen Währungsraum vorangeschritten, was nur unterstreicht, dass es sinnvoll sein kann, mit der Fiskalunion den nächsten Schritt einer vertieften wirtschaftlichen und politischen Integration in Europa zu wagen.

GEMEINSCHAFTSSTUDIE

Bräuninger, M; Straubhaar, T.; Vöpel, H.; Wilke, C.; Winkeljohann, (2013): Chancen und Risiken einer Fiskalunion, herausgegeben von PwC in Kooperation mit HWWI, Frankfurt am Main.
Die Studie kann bestellt werden unter: http://www.pwc.de/de/offentliche-unternehmen/die-eurozone-braucht-eine-fiskalunion.jhtml

Autoren

Prof. Dr. Henning Vöpel