Die Zukunft des Schweizer Franken - Zwischen Unabhängigkeit und autonomem Nachvollzug

28.06.2016 | HWWI Policy Paper | von Edgar Baake, Hendrik Hüning, Thomas Straubhaar, Henning Vöpel
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Die Schweizerische Nationalbank SNB hat 2011 den Außenwert des Schweizer Frankens an einen Mindestkurs gegenüber dem Euro gebunden. Hätte es Alternativen zur teilweisen Aufgabe der währungspolitischen Unabhängigkeit und zum autonomem Nachvollzug der EZB-Politik gegeben? Welche Lehren für die Zukunft des Schweizer Franken können abgeleitet werden?

Kein anderer Preis ist für die Schweiz von ähnlich herausragender Bedeutung wie der Wechselkurs. Der Außenwert des Frankens ist deshalb so wichtig, weil die schweizerische Volkswirtschaft in hohem Maße mit dem Ausland verflochten ist. Der Öffnungsgrad der Schweiz (gemessen am Außenhandel von Gütern und Dienstleistungen) erreicht fast die Hälfte des Bruttoinlandprodukts (BIP). Für Deutschland lag er bei 42%, in der Europäischen Union bei 41%, in Frankreich unter 30% und in den USA bei rund 15%.

Der Außenwert des Frankens bestimmt schwergewichtig die internationale Wettbewerbsfähigkeit der schweizerischen Unternehmen und den Wert der in Schweizer Franken angelegten Vermögen. Eine Abwertung des Frankens verteuert die Produkte der ausländischen Konkurrenten. So wird die preisliche Situation für helvetische Firmen gegenüber Wettbewerbern aus anderen Ländern verbessert und zwar sowohl auf den Weltmärkten wie auch im heimischen Binnenmarkt. Eine Aufwertung des Frankens erwirkt gegenteilige Effekte. Sie verteuert Schweizer Produkte und erschwert deren Absatz. Aber sie verbilligt die Importe und erhöht damit die reale Kaufkraft der Einkommen in der Schweiz.

Der Wechselkurs bestimmt ebenso den Wert von in Schweizer Franken aufbewahrten Vermögen. Ein starker Franken erhöht den Wert von Vermögen und Forderungen, die in Schweizer Franken angelegt sind. Er macht die Besitzer von Schweizer Vermögen reich(er). Ein schwacher Franken hingegen bedeutet, dass die Kaufkraft von Guthaben der Schweizer im Ausland geringer wird.

Entsprechend der herausragenden Bedeutung des Wechselkurses ist der Auftrag an die Schweizerische Nationalbank (SNB) weiter gefasst als für die Europäische Zentralbank (EZB). Die Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft schreibt der SNB vor, "als unabhängige Zentralbank eine Geld- und Währungspolitik (zu führen), die dem Gesamtinteresse des Landes dient". Das Bundesgesetz über die Schweizerische Nationalbank (Nationalbankgesetz) präzisiert, dass die Preisstabilität zwar zu gewährleisten, aber "der konjunkturellen Entwicklung Rechnung" zu tragen sei. Ein Vorrang der Inflationsbekämpfung kann vermutet werden. Explizit wird er jedoch (sicherlich bewusst) nicht gefordert.

Demgegenüber verpflichtet Artikel 127 des EU-Vertrags die EZB explizit darauf "das vorrangige Ziel …, die Preisstabilität zu gewährleisten." Und nur "soweit dies ohne Beeinträchtigung des Zieles der Preisstabilität möglich ist" darf die EZB "die allgemeine Wirtschaftspolitik in der Union" unterstützen. Das gilt explizit auch für die Wechselkurspolitik. Artikel 119 (Absatz 2) erlaubt eine am Wechselkurs orientierte Geldpolitik nur soweit, wie das vorrangige Ziel der Preisstabilität unbeschadet bleibt.

Anders die Schweiz. Hier steht das Gesamtinteresse des Landes im Vordergrund. Konjunkturverlauf und Preisstabilität sind nach Verfassung und Gesetz gleichwertig und gleichermaßen zu verfolgen, selbst wenn die SNB in ihrer Interpretation ihres Auftrages sich fest verpflichtet, sich in ihrer Politik "vom Gesamtinteresse des Landes leiten (zu) lassen, als vorrangiges Ziel die Preisstabilität (zu) gewährleisten und dabei der konjunkturellen Entwicklung Rechnung (zu) tragen" – die SNB also eine Priorisierung der Preisstabilität vornimmt.

Die Hierarchisierung der geldpolitischen Ziele mit dem Vorrang der Inflationsbekämpfung kam erst Mitte der 1970er Jahre zum Tragen. Sie folgte der Erkenntnis der Tinbergen-Regel, die besagt, dass mit einem wirtschaftspolitischen Instrument nur ein wirtschaftspolitisches Ziel effizient verfolgt werden könne und somit Geldpolitik überfordert sei, wenn sie mehr als das oberste und wichtigste Ziel der Preisstabilität verfolge.

Es ist sicher kein Zufall, dass die Bundesverfassung von der SNB nicht nur einen geld-, sondern eben auch einen währungspolitischen Auftrag erteilt. Neben eine "Geldfunktion" tritt eine "Währungsaufgabe", die auch den Außenwert des Frankens anspricht. Auf dieser rechtlichen Grundlage ist zu verstehen, dass die SNB dann eine aktive Wechselkurspolitik als Option wahrnehmen könnte und vielleicht auch müsste, wenn sie "das Gesamtinteresse des Landes" gefährdet sieht – erst recht, wenn durch eine Wechselkurspolitik keine Verletzung der Preisstabilität droht.

Genau in dieser Situation befand sich die SNB im Sommer 2011. Im Nachgang zur stärksten Rezession der Nachkriegsgeschichte und bei der Bewältigung ihrer Folgen zeigte sich die Volkswirtschaft in der Schweiz robuster als in den Nachbarländern. Mit "Besorgnis" betrachtete die SNB die exportgewichtete Aufwertung des Frankens auf "historische Höchststände". Aus Sicht der SNB entsprach ein gegenüber dem Euro in Richtung Parität strebender Wechselkurs einer "massiven Überbewertung", die in keiner Weise den realwirtschaftlichen Verhältnissen entsprach.

Entsprechend ihrer geldpolitischen Lageanalyse sah die SNB am 6. September 2011 Handlungsbedarf: "Unsere Wirtschaft ist klein und sehr offen. Wir verdienen jeden zweiten Franken im Ausland. Eine massive Überbewertung birgt das Risiko einer Rezession und einer deflationären Entwicklung. Die Nationalbank strebt daher eine deutliche und dauerhafte Abschwächung des Frankens an. Sie toleriert ab sofort keinen Euro-Franken-Kurs unter Eins Zwanzig. Die Nationalbank wird diesen Mindestkurs mit aller Konsequenz durchsetzen. Sie ist bereit, unbeschränkt Devisen zu kaufen. … Denn ein Nichtstun würde unserer Volkswirtschaft enormen langfristigen Schaden zufügen. Mit der heutigen Maßnahme handelt die Nationalbank im Gesamtinteresse der Schweiz."

Obwohl weder Mitglied der Europäischen Union (EU) und folglich auch nicht Teil der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion und des Euro-Raums waren die Schweiz und die SNB in den Strudel der Staatsverschuldungskrise der Euroländer gerissen worden. Sie wurden in hohem Maße abhängig von den geldpolitischen Entscheidungen der EZB. Um dem "Gesamtinteresse des Landes zu dienen" musste die SNB den Außenwert des Schweizer Frankens an einen Mindestkurs gegenüber dem Euro binden. War die teilweise Aufgabe der währungspolitischen Unabhängigkeit und der daraus folgende autonome Nachvollzug der EZB-Politik eine weise Entscheidung der SNB oder hätte es klügere Alternativen gegeben?

Autoren

Prof. Dr. Henning Vöpel