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Klima und Kapitalismus – neue beste Freunde

20.05.2021 | HWWI Standpunkt | von Henning Vöpel
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Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Klimaschutzgesetz hat in Verbindung mit der bevorstehenden Bundestagswahl unter den Parteien geradezu einen Überbietungswettbewerb bezüglich neuer Absichtserklärungen und Zielformulierungen ausgelöst. Wesentlich bedeutsamer für die Rettung des Klimas sind jedoch die Instrumente, mit denen das wissenschaftlich und politisch unbestreitbar notwendige Ziel von maximal 1,5 Grad Klimaerwärmung erreicht werden soll.

So abstrakt das Ziel von 1,5 Grad scheinen mag, so konkret lässt es sich quantitativ hinterlegen: Es gibt ein maximales Restbudget an CO2, das global zur Verfügung steht und welches so gering ist, dass ein Weiter-so im Grunde jetzt schon nicht mehr tragbar ist. Dabei sind jenseits aller Ideologien zwei zentrale Fragen realpolitisch zu beantworten: 1. Wie lassen sich die Kosten des klimaneutralen Umbaus über den gesamten Pfad hinweg minimieren? Denn der Übergang von einer fossilen zu einer klimaneutralen Ökonomie erfordert gravierende Anpassungen in Konsum und Produktion. Immer wieder muss betont werden, dass die Kosten der Klimakrise heute schon sehr hoch sind, sie fallen tagtäglich an, aber eben nur verdeckt, weil sie bislang auf andere Länder und vor allem zukünftige Generationen überwälzt werden. 2. Wie lässt sich die zwingend erforderliche internationale Koordinierung herstellen? Denn der Klimawandel als globales Phänomen lässt sich nur global aufhalten und die Kosten der CO2-Emissionen als globale Externalität nur global internalisieren. Trittbrettfahrerverhalten kann den Weg zur Klimaneutralität am Ende gefährlich verlängern. Eine marktwirtschaftliche Chance für klimaneutrale Technologien und Wertschöpfung gibt es vor allem dann, wenn sich globale Märkte und internationale Standards etablieren können.

Die politische Diskussion ist also zwingend über die Instrumente zu führen, und zwar sehr konkret – etwas, das die Politik scheut, was aber unbedingt vor und nicht erst nach der Wahl auf den Tisch gehört. Die konkreten Instrumente erst entscheiden darüber, wie ambitioniert, glaubwürdig, durchsetzbar und wirksam die Klimaschutzprogramme tatsächlich sind, nicht die Ziele. Von Verboten von Inlandsflügen über öffentliche Investitionen in Energie- und Eisenbahnnetze bis hin zum CO2-Preis befindet sich alles im Angebot. Wie viel Staat ist nötig, wie viel Markt ist möglich?  Die Antwort ist trivial: Nur beide, Staat und Markt, können die gewaltige Aufgabe bewältigen. Der Staat ist gut darin, die Richtung zu ändern, aber er ist schlecht darin, den Weg zu gehen. Umgekehrt ist es beim Markt: Er ist schnell, kann sich aber allein nur schlecht auf neue Ziele koordinieren. Die Corona-Pandemie hat es im Grunde gezeigt. Der Staat kann Regeln erlassen, ist aber kaum imstande, neue Lösungen zu entwickeln. Es fehlen ihm Wissen, Mut und Agilität dazu. Ein staatlicher Klimaplan wäre daher langsam und teuer. Es braucht also beide, Staat und Markt: Der Staat leistet die notwendige Koordination, indem er durch regulatorische Unumkehrbarkeit Planungs- und Investitionssicherheit schafft und die Innovationsanreize neu setzt. Der Markt sorgt für Innovation und Effizienz, indem er das verteilte Wissen, über das der Staat niemals verfügen kann, und die noch unentdeckten Ideen, die der Staat niemals selbst entwickeln kann, für neue marktfähige Lösungen nutzt.  

Ein neuer wirtschaftspolitischer Dogmatismus, der dem Staat die entscheidende Transformationsaufgabe zuweist und ihm die größte Kompetenz dafür zuspricht, ist daher fehl am Platz. Die Klimakrise stellt mitnichten die Systemfrage. Denn weder Kapitalismus noch Globalisierung sind das Problem. Im Gegenteil: Sie sind unverzichtbarer Teil der Lösung, denn nur mit Verzicht und Umverteilung und gegen Wachstum und Fortschritt lässt sich die Klimakrise angesichts eines Weltbevölkerungsanstiegs von mehr als drei Milliarden Menschen, die überwiegend in ärmere Verhältnisse hineingeboren werden, nicht bewältigen. Wachstum ist in einer klimaneutralen Welt ebenso möglich wie in einer fossilen und wahrscheinlich sogar noch nötiger, um die Kosten des Übergangs vom fossilen zum klimaneutralen Gleichgewicht und die damit verbundenen Wohlfahrtseinbußen zu kompensieren.

Wie sieht aber ein global wirksamer und ökonomisch effizienter Regulierungsrahmen aus? Im Zentrum und als Fundament jeder Regulierung steht ein CO2-Preis, der flächendeckend einen Vermeidungs- und Innovationsanreiz auslöst. Dies schließt ausdrücklich Negativ-Emissionen mit ein, denn entscheidend sind die Netto-Emissionen. Ein allgemeinverbindlicher CO2-Preis lässt sich über eine Steuer, besser noch über ein Emissionshandelssystem implementieren. Letzteres minimiert die Vermeidungskosten über den gesamten Reduktionspfad und steuert zielgenau die Reduktionsmengen, also jenes CO2-Restbudget, an dem die Zielerreichung entscheidend hängt. Drei Vorteile verbinden sich mit einem CO2-Preis im Vergleich zu anderen Instrumenten: Ein CO2-Preis vermeidet erstens paternalistische Eingriffe in Präferenzen, indem nicht vorgegeben wird, ob und in welchem Ausmaß etwa Inlandsflüge oder der Fleischkonsum verboten werden sollen. Sehr hohe Preise wirken am Ende fast wie ein Verbot. Sie entstehen aber am Markt, während Verbote in Unkenntnis der Präferenzen und Wohlfahrtsverluste politisch vorgegeben werden. Zweitens sichert ein CO2-Preis bestmöglich Technologieneutralität und nutzt optimal das verteilte Wissen des Marktes und zukünftige, heute noch nicht absehbare Technologiesprünge. Es geht dabei nicht um naiven Technologie-Optimismus, sondern um die Einsicht, dass der Staat schlichtweg nicht über die Eingriffstiefe verfügt, um in Hunderten von Produkten und Prozessen regulatorisch wirksam zu werden, er verfügt schon gar nicht über die Voraussicht, welche Technologien sich wie entwickeln werden. Drittens lässt sich mit einem CO2-Preis der internationale Regulierungsrahmen am besten harmonisieren, notfalls mit Grenzausgleichszoll, und entfaltet so die größtmögliche Anreizwirkung, indem sich globale Märkte und internationale Standards etablieren. Er diskriminiert zudem nicht zwischen nationalen Regulierungs- und Politikpräferenzen. In einigen Ländern mag ein Flugverbot höhere Wohlfahrtskosten verursachen, in anderen eine Fleischrationierung.

Ein CO2-Preis ist gleichwohl kein Allheilmittel. Der Übergang von einer fossilen Ökonomie in eine klimaneutrale erzeugt an verschiedenen Stellen weitere Reallokations- und Redistributionsprozesse, die aber kein Argument gegen den CO2-Preis sind, sondern unabhängig davon – ganz im Sinne von Tinbergens Regel, mit eigenen Instrumenten zu lösen sind: die Durchsetzung von neuen Technologien und Standards, die Netzwerkeffekte neuer Infrastrukturen, die Förderung von Grundlagenforschung oder die gesellschaftliche Akzeptanz von Klimaschutz durch sozialpolitischen Ausgleich. Überall hier braucht es natürlich den Staat. Aber auf den Markt als Methode zu verzichten, Regulierungsziele zu erreichen, Knappheiten zu reduzieren und Zielkonflikte zu vermindern, wäre töricht und am Ende sehr teuer. Wenn die Politik es richtig macht, können Klima und Kapitalismus neue beste Freunde werden. Die Klimapolitik wird den Wahlkampf stark prägen und sie ist geeignet, wohlfeile Aussagen zu treffen. Eine vertiefte inhaltliche Auseinandersetzung über die konkreten Instrumente ist dringend geboten, denn die Klimapolitik wird uns alle in den nächsten Jahren erheblich betreffen und tief in unseren Alltag eingreifen.   

Autoren

Prof. Dr. Henning Vöpel